Impacts de la COVID-19 sur la population migrante haitienne et ses descendants dans la zone frontaliere de la Republique dominicaine avec Haiti - Migracion y Desarrollo, volume 22, numero 42

Résumé. La pandémie de covid-19 a révélé et aggravé les inégalités existantes touchant la population migrante haïtienne et ses descendants apatrides en République dominicaine. Une dimension cruciale de l'inégalité sociale demeure l'accès à la documentation d'identité, en raison de son importance pour l'accès aux services de santé et aux programmes de protection sociale. Cet article présente les résultats d'une étude sur les impacts de la covid-19 sur cette population dans la zone sud de la bande frontalière de la République dominicaine avec Haïti.

La recherche porte sur les impacts en matière d'incidence de la maladie et d'accès aux services de santé, d'accès à la vaccination, d'impact économique, d'accès à l'éducation, de programmes de protection sociale, de retours volontaires et involontaires en Haïti, de transnationalisme, ainsi que sur les processus mêmes de demande et de renouvellement de documents. Elle démontre en outre le rôle crucial de la société civile pour répondre aux besoins de la population, alors même que l'espace de dialogue et de plaidoyer politique auprès du gouvernement se réduisait.

Mots-clés : migrants, apatridie, absence de documents, protection sociale, vaccination, impact économique, éducation, société civile.

Résumé. La pandémie de covid-19 a révélé et approfondi les inégalités sociales existantes touchant la population migrante haïtienne et ses descendants apatrides en République dominicaine. Une dimension importante de l'inégalité sociale demeure l'accès à la documentation d'identité, étant donné son importance pour l'accès aux services de santé et aux programmes de protection sociale. Ce chapitre présente les résultats de recherche d'une étude sur les impacts de la covid-19 sur cette population dans la région frontalière sud de la République dominicaine avec Haïti. À partir d'une analyse de la situation actuelle de la documentation d'identité, nous procédons à l'analyse de la précarité structurelle qui expose les migrants et leurs descendants à de multiples impacts de la covid-19. L'étude porte sur les impacts en matière de prévalence de la maladie et d'accès aux services de santé, d'accès à la vaccination, d'impact économique, d'accès à l'éducation, de programmes de protection sociale, et d'impact sur la délivrance et le renouvellement de documents. L'étude démontre également le rôle crucial de la société civile pour répondre aux besoins de la population, alors même que l'espace de dialogue et de plaidoyer politique auprès du gouvernement en place se réduisait.

Mots-clés : migrants, apatridie, absence de documents, protection sociale, vaccination, impact économique, éducation, société civile.

La covid-19 a révélé les inégalités préexistantes dans chaque société, y compris celles de la Grande Caraïbe. Le Rapport sur le développement humain 2020 La prochaine frontière : le développement humain et l'Anthropocène (PNUD, 2021) souligne que la République dominicaine perd 21 points dans la mesure du développement humain en raison des inégalités croissantes. Les niveaux d'inégalité sociale prévalant dans le pays accroissent la vulnérabilité de certains groupes de personnes, non seulement en raison des inégalités de revenus, mais aussi de l'accès différencié aux services de base, à la santé et à la protection sociale. Parmi ces groupes en situation de vulnérabilité se distinguent les populations immigrées et leurs descendants, en particulier celles qui se trouvent en situation irrégulière au regard de la migration ou sans documents attestant de leur nationalité dominicaine.

Selon la Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes (Cepalc) (2016), il existe trois axes structurants de l'inégalité sociale en Amérique latine : les inégalités ethniques et raciales et leur croisement avec les inégalités de genre ; l'enchaînement des inégalités tout au long du cycle de vie ; et les inégalités territoriales. Dans le contexte dominicain, où l'on observe une inégalité structurelle à travers toute la population, la condition de la population haïtienne et de ses descendants en situation d'apatridie favorise un niveau de désavantage plus élevé.

En République dominicaine, une dimension cruciale de l'inégalité sociale demeure l'accès à la documentation d'identité pour les migrants et leurs descendants nés dans le pays, en raison de son importance pour l'accès aux services de santé et aux programmes de protection sociale. Cet article présente les résultats d'une étude réalisée par une équipe de recherche du Centre pour l'observation migratoire et le développement social dans les Caraïbes (Obmica) sur les impacts de la covid-19 sur la population migrante haïtienne et ses descendants dans la zone sud de la bande frontalière. En tant que centre de recherche pour l'action, notre objectif est de miser sur la reprise du dialogue autour de la question urgente de la régularisation migratoire et de l'accès à l'état civil pour la population dominicaine résidant dans les zones les plus marginalisées du pays, non seulement en tant que question de droits humains, mais aussi en tant que question pragmatique de reconnaissance de l'interdépendance de notre santé et de notre bien-être collectifs.

Méthodologie

Cette étude de nature qualitative a examiné les impacts de la covid-19 sur la population migrante haïtienne et ses descendants résidant dans des communautés appartenant à la sous-région Enriquillo, dans la bande frontalière dominico-haïtienne. La sous-région Enriquillo se situe dans la partie sud-ouest de la République dominicaine et regroupe les provinces de Barahona, Pedernales, Independencia et Bahoruco. La superficie occupée par ces quatre provinces est de 6 961,43 km². Elle se caractérise également comme l'une des régions les plus pauvres et présentant les indices de développement humain ajustés selon les inégalités les plus bas du pays (PNUD, 2013), malgré la richesse de sa contribution à la production agricole nationale.

En octobre 2020, une équipe de recherche d'Obmica a mené 50 entretiens semi-structurés auprès de personnes présentant différents profils de documentation, toutes étant des pères ou des mères de filles et fils nés en territoire dominicain au cours des cinq dernières années. Le tableau 1 résume le nombre de participants, par profil et par genre.

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Il convient de préciser que les entretiens ont été réalisés dans le respect des protocoles sanitaires rigoureux en vigueur. De même, les noms utilisés dans l'étude sont des pseudonymes, dans le but de protéger la confidentialité de chacune des personnes interviewées, conformément aux accords de consentement convenus.

Outre les entretiens, deux groupes de discussion ont été constitués : l'un avec huit mères de filles et de garçons sans acte d'état civil qui risquent de demeurer apatrides ; et l'autre avec huit promoteurs et membres du personnel de l'organisation de la société civile Centro de Desarrollo Sostenible (Cedeso), basée à Tamayo, Bahoruco, qui, depuis 2002, fournit orientation, assistance humanitaire et accompagnement juridique à la population.

Plusieurs acteurs clés de la région Enriquillo et de Saint-Domingue ont été interviewés, notamment des représentants des bureaux de l'état civil, des hôpitaux de la zone et du consulat haïtien, des organisations internationales telles que l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ; ainsi que des professionnels travaillant avec des organisations de défense des droits humains des personnes migrantes dans d'autres zones du territoire national.

La présentation des résultats porte principalement sur la population descendant de migrants qui se trouve encore en situation d'apatridie, malgré les efforts entamés en 2014 et 2015 pour la régularisation des étrangers, d'une part, et la naturalisation de leurs descendants, d'autre part, qui n'ont malheureusement pas atteint les résultats escomptés en tant que solutions durables dans le temps. L'inclusion de la population née en Haïti dans l'étude a été une décision stratégique en raison du lien qu'entretient la migration historique et contemporaine avec la genèse du risque d'apatridie et l'exclusion sociale qui en résulte pour leurs descendants nés dans le pays.

Comme toute étude, celle-ci comporte ses limites. Il s'agit d'un échantillon relativement restreint qui a été interviewé à un moment donné, dans un contexte politique et épidémiologique en pleine évolution. Un changement de gouvernement central venait de se produire après 16 années de gouvernance du Parti de la libération dominicaine (PLD), changement qui continuait de produire des effets en termes de changements de personnel au sein des institutions publiques. L'administration du président Luis Abinader, du Parti révolutionnaire moderne (PRM), a pris le pouvoir le 16 août 2020. Bien qu'il s'agisse d'une photographie prise à un instant donné, l'analyse en fait une radiographie de ce qui se produit lorsqu'une population systématiquement exclue de la société subit les multiples chocs d'une pandémie mondiale. Les résultats de la recherche ont été validés lors d'un atelier tenu à Tamayo en mai 2021, auquel ont participé des acteurs clés de la région.

Situation actuelle de la documentation d'identité

Malgré les efforts récents de modernisation de son état civil, de régularisation migratoire et de naturalisation, la République dominicaine continue de faire face à des défis importants pour garantir le droit humain à l'identité et à la nationalité pour la population descendant de migrants. Avant de présenter les impacts de la covid-19 sur les processus concomitants d'enregistrement et de documentation, il convient de préciser en quoi consistent ces processus et où nous en étions lorsque le coronavirus est arrivé dans le pays en mars 2020.

Dans les années 1990, le système d'état civil et de cédulation se trouvait dans un état de « quasi-abandon » (JCE, 2012). Les bureaux de l'état civil fonctionnaient de manière nominalement étatique, bien qu'« en réalité ils répondaient à une initiative personnelle et conservaient les bureaux (…) comme une sorte de fidéicommis au service d'intérêts privés » (JCE, 2012:5). Cette situation a provoqué une franche détérioration des registres et actes de l'état civil et a permis que « des mafias trafiquent en toute impunité les documents de la population » (JCE, 2012:5).

Ce n'est qu'en 2007 que la JCE a pris le contrôle de l'ensemble des bureaux de l'état civil et a donné la priorité à la modernisation et à la sécurisation du système de gestion de l'identité. À partir de 2005, la numérisation des registres qui se trouvaient en état de détérioration a commencé. Par la suite, en partenariat avec des organisations internationales telles que le Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF) et l'Organisation des États américains (OEA), davantage de centres de cédulation et d'autres services ont commencé à ouvrir, et 60 délégations de la JCE ont été établies dans les hôpitaux les plus importants afin de faciliter l'accès à l'enregistrement des naissances en temps opportun. En 2009-2010 ont débuté les campagnes de déclaration tardive de naissance visant à réduire le sous-enregistrement, la République dominicaine affichant l'un des taux de sous-enregistrement les plus élevés d'Amérique latine et des Caraïbes (Brito, Corbacho et Osorio, 2013). En outre, le pays avait commencé à mettre en œuvre plusieurs programmes de protection sociale qui nécessitaient de résorber le sous-enregistrement dans les zones rurales afin d'affilier les personnes les plus pauvres.

En 2014, la situation de l'enregistrement s'était améliorée, passant de 78 % d'enfants de moins de cinq ans enregistrés en 2009 à 88 % (UNICEF, 2016). Cependant, le sous-enregistrement a persisté et, partant, l'exclusion sociale d'un segment significatif de la population dominicaine également. En février 2020, les données de l'UNICEF estimaient que le taux de sous-enregistrement se situait entre 8 % et 18 % de la population adulte en République dominicaine (HCR et OEA, 2020). Il est clair que tous les enfants n'ont pas bénéficié de ces efforts, en particulier lorsque leurs mères ou pères sont d'origine étrangère ou en situation migratoire irrégulière.

Les processus de modernisation de l'état civil coïncident dans le temps avec les pratiques de suspension arbitraire de documents d'identité et de dénationalisation des personnes d'ascendance haïtienne, qui ont été portées devant la Cour interaméricaine des droits de l'homme (Cour IDH) et largement documentées (Riveros, 2014 ; Wooding, 2018 ; Petrozziello, 2014/2017 ; Hayes, 2021). On observe un schéma notable dans les pratiques d'exclusion de l'état civil : chaque initiative visant à élargir la couverture de l'état civil et, par extension, le registre électoral, entraîne l'exclusion de membres de ce collectif que certaines élites politiques ont jugé indésirables.1 Autrement dit, les mécanismes créés pour moderniser l'état civil —unités mobiles, unité des déclarations tardives, numérisation et documentation biométrique— sont les mêmes qui ont été utilisés pour identifier et dénationaliser celles et ceux qui, pendant des décennies, avaient été considérés comme dominicains, conformément à la Constitution en vigueur au moment de leur naissance sur le territoire dominicain.

Dans des études antérieures, nous avons documenté comment les campagnes de déclaration tardive que la Junta Central Electoral (JCE) avait menées conjointement avec le ministère de l'Éducation, par exemple, n'étaient pas parvenues à remédier aux pratiques informelles et aux irrégularités qui ont entravé l'accès à l'état civil pour cette population (Petrozziello et al., 2014, 2017). D'autres ont observé que c'est dans le contexte du renforcement de la politique sociale, à travers des programmes tels que la carte Solidaridad, que l'État dominicain a exclu la population descendant de migrants (Hayes de Kalaf, 2019, 2021). Par contraste avec l'usage de la violence ou de pratiques discriminatoires contre les migrants et leurs descendants, un tournant biopolitique s'est opéré dans le mode d'exclusionnisme antihaïtien au sein des structures étatiques (Martínez et Wooding, 2017), notamment par l'annulation d'actes de naissance et de cartes d'identité ou le refus de délivrer des documents attestant de la nationalité dominicaine des descendants de migrants.

Avant le début de la pandémie de covid-19, la loi 169–14 était progressivement mise en œuvre. Elle avait été promulguée en 2014 à la suite de la crise d'apatridie provoquée par l'arrêt 168–13 du Tribunal constitutionnel, qui avait ordonné la radiation de l'état civil de toutes les personnes dont la naissance avait été enregistrée de parents migrants sans statut migratoire régulier entre 1929 et 2007. La loi 169–14 a établi un régime spécial facilitant la reconnaissance de certains et l'éventuelle naturalisation d'autres, divisant ainsi la population concernée en deux groupes :

Groupe A : filles et fils de pères et mères étrangers non-résidents, nés sur le territoire national entre le 16 juin 1929 et le 18 avril 2007, inscrits dans les registres de l'état civil dominicain sur la base de documents non reconnus par les normes en vigueur à cette fin au moment de l'inscription.

Groupe B : filles et fils de pères et mères étrangers en situation irrégulière, nés en République dominicaine et qui ne figurent pas inscrits à l'état civil.

La mise en œuvre de la loi 169–14, censée résoudre la situation d'apatridie, a été lente, partielle et semée d'obstacles administratifs. Les pratiques d'entrave ont été documentées par plusieurs organismes internationaux (CIDH, 2015:47–144). Selon une étude régionale récente,

en République dominicaine, il est apparu que depuis la proclamation de la loi 169-14, l'enregistrement des naissances d'enfants nés sur le sol dominicain de parents étrangers ou de couples mixtes a présenté plusieurs défis pour satisfaire aux exigences de diverses conditions requises, qui dans certains cas ont été jugées extralégales (HCR et OEA, 2020a:86).

Aux côtés de la société civile dominicaine, des organismes internationaux —le HCR, le Fonds des Nations unies pour la population (UNFPA), l'UNICEF— et régionaux —l'OEA, la Commission interaméricaine des droits de l'homme (CIDH)— continuent de miser sur le dialogue avec l'État dominicain dans le but de conclure la mise en œuvre et d'identifier des solutions pour celles et ceux qui n'ont pas pu se prévaloir des procédures établies par la loi.

Sur le groupe A, 34 947 personnes n'ont toujours pas récupéré leur nationalité dominicaine comme l'avait ordonné la loi 169–14. De plus, il existe des personnes dont les documents sont suspendus et qui ne figurent pas sur la liste produite par la JCE. Sur le groupe B, pas une seule personne enregistrée sous le régime spécial établi par la loi 169–14 n'a été naturalisée, malgré les décrets présidentiels qui seront expliqués ci-après. Une grande partie de ce groupe est restée munie de cartes d'identité pour étrangers ou de cartes de régularisation désormais périmées, sans que les institutions compétentes aient défini les procédures de renouvellement et d'éventuelle naturalisation.

Durant ses derniers jours à la présidence, en juillet 2020, l'ancien président Danilo Medina a autorisé la naturalisation de 749 filles, garçons et adolescents (NNA) au moyen du décret 262–20, presque tous accompagnés par le HCR et des organisations de la société civile associées. En juin 2023, le décret n'avait toujours pas été mis en œuvre et trois actions en inconstitutionnalité avaient été intentées contre celui-ci, déposées par des individus appartenant à un petit groupe de nationalistes qui s'opposent à toute action de régularisation et de naturalisation depuis ses débuts. Outre les 749 NNA, au moins 1 829 personnes avaient déposé leur demande de naturalisation auprès du ministère de l'Intérieur et de la Police (MIP). Le 30 avril 2021, l'actuel président, Luis Abinader, a signé le décret 297–21, accordant la nationalité dominicaine par naturalisation à 50 personnes ayant sollicité la procédure de la loi 169–14.

Cependant, la loi 169–14 elle-même et son règlement d'application 250–14 ont créé une impasse pour la population concernée, dans la mesure où ils renvoient à la procédure ordinaire de naturalisation (établie par la loi 1683 de 1948, modifiée par la loi 4063 de 1955), laquelle exige un passeport du pays d'origine, entre autres conditions impossibles à remplir. Il est donc nécessaire que soient clarifiés de façon transparente les termes dans lesquels les décrets 262–20 et 297–21 seront mis en œuvre, et que le pouvoir exécutif mette en place la naturalisation du reste du groupe B enregistré.

Outre les groupes a et b, il existe au moins deux autres collectifs qui ne jouissent pas de leur droit à l'identité et à la nationalité : le groupe B2 et les descendants de couples mixtes. Le HCR utilise le terme « groupe B2 » pour désigner l'ensemble de la population composé des personnes qui remplissaient les conditions établies à l'alinéa b de l'article premier de la loi 169–14, mais qui n'ont pas pu ou n'ont pas voulu se prévaloir de la procédure d'enregistrement pendant les 180 jours durant lesquels elle est restée ouverte,² et pour lesquelles il n'existe actuellement aucune voie légale d'accès à la nationalité dominicaine.

Couples mixtes est un terme forgé par Obmica dans la publication Genre et risque d'apatridie pour la population d'ascendance haïtienne dans les bateyes de la République dominicaine (Petrozziello et al., 2014, 2017), qui désigne les descendantes et descendants ayant au moins un parent dominicain et un parent étranger. Lorsque la mère est étrangère et sans papiers, l'accès à l'état civil dominicain est rendu difficile même si le père est un national muni d'une carte d'identité (Obmica, 2018).³ Aujourd'hui, ce cas de figure est largement pris en compte par les acteurs nationaux et internationaux travaillant sur la question ; néanmoins, on n'observe encore aucun effort de la part de l'État dominicain pour clarifier les procédures facilitant l'accès à leur documentation nationale.

En résumé, la population à risque d'apatridie en 2021 en République dominicaine se composait de plusieurs groupes de population. Comme le montre le tableau 2, on estime qu'environ 90 640 personnes demeurent dans cette situation.⁴

Loin d'avoir résolu la crise d'apatridie, la mise en œuvre timide de la loi 169–14 et le report indéfini des décisions sur les dossiers en suspens menacent d'aggraver la crise. Des bébés continuent de naître et les mères en situation de non-documentation ou d'apatridie ne pourront pas les déclarer, ce qui entraînera la transmission intergénérationnelle de l'apatridie de façon matrilinéaire (Petrozziello, 2019). L'étude complémentaire de l'Enquête nationale sur les immigrants (ENI) 2017 sur les descendants d'immigrants en République dominicaine expose :

Bien que les lois dominicaines soient actuellement claires quant au droit ou non à la nationalité dominicaine des descendants d'immigrants, la réalité sociale est tout autre ; et la possibilité que le nombre d'enfants nés et élevés en République dominicaine qui n'auront jamais de documentation dominicaine, du fait qu'ils sont descendants de parents en situation migratoire irrégulière, augmente significativement est bien réelle (UNFPA, 2018:43).

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Outre le fait de violer le droit de l'enfant à un nom et à une nationalité, cela empêche également le pays d'atteindre la cible 16.9 des Objectifs de développement durable (ODD), qui promet de « garantir à tous une identité juridique, notamment grâce à l'enregistrement des naissances ».

Non seulement l'absence de documentation nationale a un impact direct sur l'aide reçue par les personnes, mais elle empêche également de rendre compte d'une régularisation migratoire pour les personnes migrantes (Morales, 2020). Sept ans après la mise en œuvre du Plan national de régularisation des étrangers (PNRE), quel est le statut migratoire actuel des personnes qui ont bénéficié du Plan, en particulier dans le cas du collectif des personnes migrantes haïtiennes ? Une étude réalisée par Obmica fin 2020 a souligné les défis qui persistent pour la régularisation des personnes migrantes en situation migratoire irrégulière (Obmica, 2020).

L'étude en question montre que sa mise en œuvre n'a pas répondu aux objectifs fixés d'octroyer un statut régulier à celles et ceux qui s'y sont inscrits. Elle témoigne dans le même temps d'un effort qu'il convient de valoriser, en lui donnant de la pérennité et en recherchant la stabilité des immigrants dans le pays au moyen de l'octroi de titres de résidence, temporaires ou permanents, et en impliquant tout au long du processus les acteurs qui influent sur le système migratoire (institutions gouvernementales, chefs d'entreprise, syndicats et organisations de la société civile, entre autres).

Il convient de signaler que les autorités compétentes ont mené simultanément l'opération du PNRE et la loi 169–14 sur la naturalisation destinée aux Dominicains dénationalisés par l'arrêt 168–13, fait qui pouvait prêter à confusion pour les bénéficiaires présumés des différents processus. À partir du 21 septembre 2020, la reprise des expulsions par voie terrestre des personnes soupçonnées de ne pas avoir de statut migratoire régulier a été autorisée, mettant fin à un moratoire instauré pendant la pandémie.

Un peu moins de la moitié des personnes éligibles ont sollicité le Plan (en prenant comme référence l'Enquête nationale sur les immigrants, ENI, 2012), bien qu'elles aient été majoritairement approuvées, avec un accent particulier sur le collectif des personnes migrantes haïtiennes. Au sein de ce collectif, le pourcentage de femmes inscrites au Plan correspond approximativement à leur pourcentage (35 %) au sein du collectif haïtien, selon l'ENI 2012.

Peu de personnes ont obtenu la résidence ; le document le plus courant était celui des travailleurs temporaires, si bien que fin 2019, des sources officielles faisaient état d'environ 200 000 personnes devant renouveler leur documentation (ou changer de statut le cas échéant) en 2020 (Obmica, 2020a). Le manque de clarté concernant le type de document octroyé et les démarches à suivre pour son renouvellement ou le changement de catégorie migratoire ressort nettement, en particulier en 2019. De nombreuses organisations sociales et leurs réseaux représentatifs ont entamé un processus de judiciarisation pour la reconsidération de cas emblématiques, mais celui-ci est resté sans réponse de la part du MIP. Il convient de souligner que la Direction générale de la migration a fait un effort important en 2020 pour s'attaquer à la question du renouvellement des documents, avec l'appui de l'OIM République dominicaine, mais elle n'a pu suffire à la tâche dans le contexte difficile de la pandémie.

Faute de trouver des solutions durables alignant le Plan sur la loi sur la migration (ou sa modification et son règlement), les gains timides en matière d'accès à la sécurité sociale, promus dans le cadre de la mise en œuvre du Plan, pourraient s'évanouir. Dans le pire des cas, on pourrait revenir à une situation d'irrégularité généralisée, telle qu'elle était la norme avant le lancement du Plan. Il convient de souligner que de nombreux pays sont confrontés à des enjeux similaires dans le contexte de la pandémie, et qu'il existe de bonnes pratiques d'assouplissement dont on peut s'inspirer en Amérique latine et dans les Caraïbes ainsi qu'en Europe.

Impacts de la covid-19

La précarité structurelle dans laquelle se trouvent la population migrante et ses descendants les a laissés exposés à de multiples impacts de la covid-19. L'étude a examiné les impacts dans plusieurs domaines : 1. l'incidence de la maladie et l'accès aux services de santé ; 2. l'accès à la vaccination ; 3. l'impact économique ; 4. l'accès à l'éducation ; 5. les programmes de protection sociale ; 6. les retours volontaires et involontaires en Haïti ; 7. le transnationalisme ; 8. les processus de documentation ; 9. le dialogue et la recherche de solutions.

En avril 2021, le ministère de la Santé publique avait enregistré 261 848 cas confirmés de covid-19 et 3 426 décès depuis le premier cas le 1er mars 2020. Haïti recensait 12 918 cas et 251 décès au 18 avril 2021. À l'échelle mondiale, la République dominicaine avait relativement bien géré la covid-19, dans la mesure où le nombre de décès était inférieur à celui d'autres pays. Au 19 avril, Worldometer chiffrait les décès par million d'habitants à 313. Selon ces statistiques, il y avait moins de décès en République dominicaine qu'en Italie (1 948), au Royaume-Uni (1 867), aux États-Unis (1 749), au Brésil (1 754), en France (1 547), en Colombie (1 340), en Argentine (1 306), en Allemagne (964), en Russie (728) et au Canada (624), marchés touristiques importants pour la République dominicaine, dotés de systèmes de santé plus robustes que celui de la République dominicaine.

Néanmoins, vers la fin du mois d'avril 2021, les États-Unis avaient placé la République dominicaine au niveau 4 et avaient déconseillé les voyages vers le pays en raison du prétendu niveau élevé de covid-19 (Travel Advisory, 21 avril 2021). Il convient d'ajouter que, dans le contexte de la Caraïbe insulaire, la République dominicaine était l'épicentre de la pandémie, puisqu'elle comptait davantage de décès par habitant que d'autres îles de l'archipel, dans une situation où la Caraïbe constituait la région la plus dépendante du tourisme au monde.

En 2021, la République dominicaine est restée sous état d'urgence. Les principales agglomérations urbaines du pays (autour de Saint-Domingue et de Santiago) affichaient les taux de covid-19 les plus élevés, tandis que les provinces frontalières, y compris la sous-région Enriquillo, avaient un taux de positivité inférieur à 5 %. Au 19 avril 2021, les cas dans les quatre provinces composant la sous-région s'élevaient aux chiffres suivants : Barahona avec 2 727, Bahoruco avec 1 401, Independencia avec 1 022 et Pedernales avec 653. Comme le Grand Saint-Domingue, la région Enriquillo a connu une résurgence de la covid-19, à ceci près que les provinces frontalières du sud, en raison des niveaux de pauvreté, disposaient de moins d'accès aux services de santé que la zone de la capitale.

Parmi les mesures sanitaires, celles ayant le plus grand impact furent le contrôle sanitaire et épidémiologique, dont le respect a été obtenu grâce à la mise en place des états d'urgence ; les restrictions à la mobilité et aux rassemblements ont été déterminantes dans la baisse du taux d'infection au virus. Par ailleurs, l'élargissement des services de consultation grâce à la constitution de réseaux, l'accès aux tests (PCR et rapides), la garantie de l'approvisionnement en médicaments, la mise en service d'hôpitaux et de cliniques, ainsi que les interventions ponctuelles du ministère de la Santé publique pour la détection de cas dans les communautés, ont fait partie de la fourniture de services de santé directement liés à la réponse à la pandémie.

Dans le cadre de la présente étude, de nombreuses personnes interviewées ont signalé des attitudes discriminatoires de la part des prestataires de services de santé, dans la mesure où elles devaient rester au second rang par rapport aux personnes assurées qui reçoivent une attention prioritaire. Ces récits concordent avec la recherche de Martínez, notamment en ce qui concerne la discrimination ressentie par les femmes migrantes et descendantes de migrants dans leur accès aux services de santé (Martínez, 2018).

La rhétorique nationaliste antimigrante en plein essor a entravé l'accès aux services de santé sexuelle et reproductive pour les femmes ; le coût qu'impliquait pour l'État la fourniture de services aux femmes migrantes haïtiennes a même été remis en question (dans la pratique, les descendantes sont confondues avec les migrantes sans papiers). Cela a conduit à une proposition de politique de la Société dominicaine d'obstétrique et de gynécologie visant à facturer ce type de services. En novembre 2020, le président Luis Abinader a abordé le sujet dans son discours sur ses cent premiers jours au pouvoir, affirmant que le système de santé dominicain ne pouvait pas supporter le coût de l'aide apportée à un si grand nombre de femmes haïtiennes enceintes (Listín Diario, 2020), circonstance qui inclut les personnes apatrides descendantes de migrants haïtiens.

Ces dernières années, à la frontière, des contrôles d'hôpitaux ont été menés par des fonctionnaires frontaliers et militaires dans le but de rechercher des femmes enceintes susceptibles d'utiliser « illégalement » les services (Obmica, 2018a: 254–255), situation qui a abouti à l'appréhension et à l'expulsion de centaines de migrantes haïtiennes enceintes et venant d'accoucher fin 2021 (Petrozziello, 2023).

Afin de comprendre la manière dont la population migrante haïtienne et la population apatride ont été prises en compte dans la réponse à la pandémie de covid-19 en République dominicaine, trois éléments doivent être pris en considération. Premièrement, les conditions structurelles de la République dominicaine, l'investissement dans la santé ayant été limité pendant plusieurs décennies, ce qui a affecté la préparation à la pandémie. Deuxièmement, l'irrégularité du statut migratoire d'une grande partie de la population migrante. L'ENI-2017 montre que parmi la population étrangère résidant dans le pays, seulement 27,7 % possèdent une carte ou un autocollant du Plan national de régularisation, 8,4 % ont une carte de la Direction générale de la migration, 3,8 % disposent d'une carte d'identité dominicaine pour étrangers et 2,3 % possèdent une carte d'identité dominicaine (ONE, 2018). Ces données révèlent que l'irrégularité est le statut prédominant parmi la population étrangère en République dominicaine. Enfin, la couverture de sécurité sociale des immigrants en République dominicaine est faible. Selon les données de l'ENI-2017, 86,9 % de la population immigrée ne disposait pas d'assurance maladie, un chiffre qui atteint 95 % parmi les personnes nées en Haïti (ONE, 2018).

La situation de la population descendant de ressortissants haïtiens est similaire : selon l'ENI-2017, 80,9 % ne disposent pas d'assurance maladie. La protection des personnes migrantes et apatrides dans le cadre de la réponse dominicaine à la pandémie de covid-19 s'est limitée à la prise en charge au sein du système de santé, avec les limites découlant du fait que les membres de ces collectifs ne sont pas couverts par les assureurs de santé, aux tests et orientations réalisés dans le cadre des interventions du ministère de la Santé publique dans les secteurs à forte incidence de cas, et à la réception d'aides alimentaires ou de médicaments par le biais d'un soutien humanitaire non officiel.

Au départ, le discours officiel excluait les personnes sans papiers de la campagne nationale de vaccination (EFE, 2021), ce qui a créé un climat hostile propice à la réticence à la vaccination au sein d'une population qui nourrissait déjà certains tabous à l'égard du processus de vaccination, comme c'est le cas dans de nombreuses populations à faible niveau d'éducation. Face à l'exclusion au niveau national, certains gouvernements locaux ont adopté des mesures pragmatiques afin de maximiser la couverture. Par exemple, en mai 2021, un plan local à Tamayo visait à inclure toute personne adulte, indépendamment de sa situation documentaire. Dans d'autres localités du sud du pays,¹² avec une attestation des autorités locales concernant la résidence de facto de la personne et son âge, toutes les personnes adultes étaient incluses, indépendamment de leur statut documentaire, dans l'esprit du mot d'ordre de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) : « Tous affectés par la covid-19. Tous mobilisés pour la relance. Tous vaccinés équitablement ».

Malgré les initiatives d'inclusion ou d'« équité vaccinale » à l'échelle locale, l'exclusion officielle de la population sans papiers du plan de vaccination contrastait de façon choquante avec les discours qui circulaient au début de la pandémie et qui affirmaient : « Nous sommes tous ensemble dans cette épreuve ». Cela montrait clairement que les frontières sociales persistent et que l'on risque d'exacerber les inégalités préexistantes. Au lieu de reconnaître notre humanité commune et notre interdépendance collective en matière de santé publique, l'occasion de vaincre le virus par la vaccination massive s'est transformée en un nouvel exercice de contrôle migratoire et d'exclusion sociale de la population descendante.

Face à ce constat, Obmica a mené une campagne réussie en faveur de l'équité vaccinale (AJWS, 2021). Avec une coalition de 13 organisations de la société civile, elle est parvenue à rencontrer des responsables de sept agences gouvernementales en juin 2021, y compris la présidence. Non seulement elle s'est alliée à l'UNICEF pour tirer parti du dispositif COVAX, mais elle est également parvenue à faire évoluer la position officielle du gouvernement, de l'exclusion vers l'inclusion, tout en œuvrant à instaurer un climat de confiance au sein de la population auparavant exclue.

Les personnes apatrides et la population migrante haïtienne vivaient dans une situation économique précaire avant la pandémie. Le confinement et les mesures de couvre-feu ont affecté leur capacité à gagner leur vie. Pendant de nombreux mois, il y a eu moins de travail disponible (ébénisterie, construction, services de transport et travail domestique rémunéré, entre autres). Un phénomène similaire s'est produit pour ces personnes dans le travail informel et la vente ambulante (billets de loterie, nourriture), car elles ne pouvaient plus circuler ni gagner leur vie comme avant, du fait qu'il y avait moins d'argent en circulation dans la communauté. De nombreuses femmes du secteur du travail domestique rémunéré ont été renvoyées chez elles pendant plusieurs mois, sans salaire compensatoire, les contrats de ce secteur étant reconnus comme majoritairement oraux. D'autres personnes ont continué à travailler et, même munies d'équipement de protection, ont été exposées à la contagion sur leur lieu de travail. Certaines personnes ont signalé des salaires plus bas dans l'agriculture et dans la vente de billets de loterie, bien qu'elles effectuent le même nombre d'heures qu'avant la pandémie.

En conséquence, de nombreuses familles avaient du mal à couvrir leurs besoins de base. Fin 2020, le panier de la ménagère mensuel national coûtait 36 936,17 pesos dominicains, selon la Banque centrale. Comme l'a exprimé Pierre, un migrant haïtien de 34 ans inscrit au PNRE, en répondant à propos de l'impact de la covid-19 : « On se bat pour travailler et acheter de la nourriture. Maintenant tout est cher et il n'y a presque pas de travail ».

Les restrictions de mouvement ont eu des impacts plus sévères sur les droits économiques des personnes apatrides ou migrantes en situation irrégulière, leur mode de subsistance ayant subi des revers. Plusieurs hommes interviewés travaillaient dans l'industrie sucrière, employés par le Consorcio Azucarero Central (CAC). Le début de la pandémie dans le pays a coïncidé avec ce que l'on appelle le « temps mort », à la fin de la récolte, période pendant laquelle les travailleurs sont obligés de chercher un autre moyen de subsistance, voire de retourner en Haïti s'ils sont des « congos » (migrants récemment arrivés, peu enracinés dans le pays). Tous les entretiens ont été menés au mois d'octobre, avant le début de la récolte suivante fin 2020. Comme l'a expliqué Alberto, l'un des travailleurs interviewés, Dominicain d'ascendance haïtienne du groupe b enregistré au PNRE lorsque la loi 169-14 le lui a permis, « non. Cette culture a sa saison. Ils coupent jusqu'à ce moment-là et ils s'arrêtent. Ils ne se sont pas arrêtés à cause de la covid, ils se sont arrêtés parce qu'ils ont atteint l'objectif qu'ils devaient atteindre. Parce que les autres continuent de travailler ».

Un autre travailleur, Roberto, également Dominicain d'ascendance haïtienne du groupe b, enregistré au PNRE lorsque la loi 169-14 le lui a permis, confirme :

En ce moment, je ne travaille pas parce que c'est saisonnier. Je reprends le 28 novembre pour la récolte. Mais on nous donnait bien de l'équipement de protection : gants, masque, lunettes et bottes (…) C'est pratiquement pendant la récolte que la covid a été déclarée et nous avons terminé la récolte en mai. Nous l'avons bien terminée. Aucun d'entre nous n'est tombé malade, nous gardions toujours nos distances.

Les récits témoignent d'un faible mouvement dans le secteur de la construction, et les personnes interviewées s'appuyaient plutôt sur l'agriculture de subsistance, comme le raconte Jean, un migrant né en Haïti inscrit au PNRE, âgé de 48 ans : « Je travaille dans la construction, mais en ce moment les choses sont un peu dures, vous savez qu'on avance en âge et je souffre aussi de sucre [diabète], ça m'a empêché de le faire (…) Bon, quand on me cède le petit lopin de terre,¹³ je sème ».

Les récits des personnes interviewées mettent en évidence l'immobilité professionnelle liée aux questions de documents, en partie aggravée par la pandémie. Pablo, un homme dominicain d'ascendance haïtienne de 20 ans du groupe B, enregistré dans le cadre de la loi 169-14 mais non bénéficiaire du décret de juillet 2020, a déclaré être bloqué professionnellement. Il vivait de l'agriculture de subsistance, mais aspirait à devenir « sanatero » au CAC en vue d'être promu contremaître. Il a expliqué qu'avec la carte du PNRE on effectuait pour lui une démarche pour travailler au consortium comme sanatero. Cependant, cela ne lui permettait pas de progresser, racontant que le métier de sanatero consiste à

ramasser les morceaux de canne qui restent au sol lorsque le tracteur passe et les jeter dans le tracteur. Mais si j'avais eu une carte d'identité, ils allaient me nommer contremaître (…) Le contremaître veille sur les coupeurs qui coupent la canne. Les coupeurs ont des protège-pieds car lorsqu'ils coupent la canne et manient la machette, la machette peut glisser et leur couper le pied. Alors moi, en tant que contremaître, s'ils ne veulent pas mettre la protection, je dois appeler le chef s'ils refusent de la mettre. Et c'est le chef qui sait ce qu'il va faire de ces gens.

Sylvie, une femme haïtienne, mère d'une bénéficiaire du décret de juillet 2020, a décrit la difficulté qu'elle avait à se mettre en règle avec le PNRE :

Le problème que j'ai, c'est qu'ils ne changent pas la carte, c'est tout. Pour que je puisse circuler comme avant, avant j'achetais des plantains et je les vendais au marché, mais maintenant on ne peut plus acheter la marchandise d'autrui pour la vendre, la migration [Direction générale de la migration] court après nous, on ne peut pas vendre comme ça, c'est un recul pour nous. Bon, s'ils ne la changent pas comme ça, je vais rester en dehors, parce que je ne vais pas obtenir de passeport parce que je n'ai pas d'argent¹⁴ pour ça.

Ce sentiment de recul professionnel se reflète dans le témoignage de Luis, un Dominicain d'ascendance haïtienne du groupe A, âgé de 40 ans, qui a techniquement vu ses documents restaurés, mais dont les problèmes persistent en pratique. Faute d'accès à sa documentation dominicaine, il a déploré :

On ne peut pas travailler. Regarde, j'ai je ne sais combien d'argent économisé dans l'AFP¹⁵ et tout ça est bloqué. Je n'ai absolument aucun droit à rien, car sans papiers on ne peut même pas sortir jusqu'à Barahona parce que c'est un problème, on ne peut pas travailler. Maintenant j'aimerais être dans l'entreprise et comment faire ? L'année dernière ils m'ont renvoyé. Ils ont beaucoup fait pour moi, beaucoup, parce qu'ils s'en sont rendu compte pendant que j'étais dans l'entreprise. Mon cas n'est pas récent, cela fait cinq à six ans. Finalement, ils ont dû se séparer de moi.

Dans ces circonstances, il a opté pour « conchar »¹⁶ (faire du transport en moto-taxi) à son propre compte, avec toute l'insécurité que comporte ce moyen de subsistance en temps de pandémie. Antoine, en revanche, un migrant haïtien de 39 ans, s'est volontairement retiré du consortium pendant la pandémie, estimant que son document n'était pas assez solide pour soutenir l'emploi à long terme. Il a obtenu son indemnité de départ due.¹⁷

Un autre témoignage, celui de Violeta, une Dominicaine d'ascendance haïtienne du groupe A, âgée de 27 ans, avec ses documents restaurés, a relaté les problèmes de la pandémie indépendamment du fait de pouvoir compter sur ses documents dominicains. Elle était banquière de loterie et a connu les problèmes de la fermeture des loteries pendant la pandémie, la réouverture partielle et l'impossibilité de poursuivre un travail complémentaire de vente ambulante :

Au début, je suis restée environ trois mois sans travailler. Cela fait un an et sept mois que j'ai le Verifone et je suis restée environ trois mois sans travailler, ça m'a beaucoup affectée parce que je devais payer la banque, payer le loyer de la maison, acheter du lait pour la petite. Après les trois mois passés sans travailler, ils m'ont remise au travail, ils m'ont rendu le Verifone. Ils m'ont coupé la moitié du salaire, c'est-à-dire que je touchais 3 500 pesos, c'était presque coupé de moitié, ils me payaient 2 000 pesos. Parce qu'ils disaient que c'était une seule loterie, que les autres loteries étaient fermées, qu'ils allaient me payer 2 000 pesos comme ça. Et je ne pouvais pas aller vendre les bonbons parce que je vendais les bonbons sur le lieu de paiement. Puis, après l'apparition de cette maladie, j'ai dit : « je ne vais plus pouvoir sortir dans la rue parce que j'ai une petite fille. Ma fille a deux ans et ma mère est une personne malade et je ne peux pas sortir dans la rue. J'ai dû me résigner et toucher les 2 000 pesos du Verifone, ce qui représente toute une journée à marcher, de 10 heures du matin à 15 heures. Et ça a eu un impact très fort parce qu'il y a des personnes qui auraient pu passer leur journée dans les champs et qui n'y allaient pas parce qu'elles disaient que s'il y a une personne vulnérable à la maison, on ne peut pas sortir autant que ça ».

Par ailleurs, le changement de gouvernement en pleine pandémie a également eu son impact, lorsque le Parti révolutionnaire moderne (PRM) a pris le pouvoir, prenant la relève de près de deux décennies de gouvernance du Parti de la libération dominicaine (PLD). Clara, une Dominicaine d'ascendance haïtienne de 36 ans avec ses documents restaurés, a expliqué que son travail de concierge/nettoyage dans une école était en suspens en raison de la crise sanitaire et de la fermeture des écoles. De plus, elle comprenait qu'en raison du changement de parti au pouvoir, elle allait perdre son emploi lorsque les écoles rouvriraient éventuellement en 2021 : « Non, parfois ils appellent pour que j'aille nettoyer, mais tu sais que ça c'est à cause des partis. Parfois on doit aller nettoyer, mais une fois décembre passé, ils vont faire entrer quelqu'un d'autre pour travailler ».

Plusieurs travailleurs consultés ont évoqué les inconvénients liés au manque de transport ; ils ont fait allusion aux mois durant lesquels la commercialisation de leurs produits a posé problème, en partie en raison d'une fermeture de la frontière dominico-haïtienne et d'interruptions des marchés frontaliers bihebdomadaires. Maxime, un migrant haïtien de 36 ans inscrit au PNRE, a décrit l'impact négatif sur son commerce de plantains : « Énormément, on est resté là environ quatre mois sans pouvoir sortir de la maison, ensuite on nous donne une chance avec un papier d'autorisation. On a dû sortir en camion pour vendre les jours de marché, on est resté environ quatre mois assis là à la maison, à seulement manger ».

Benito, un Dominicain d'ascendance haïtienne du groupe b, qui ne s'est pas enregistré dans le cadre de la loi 169-14, a fait écho à la même difficulté, en soulignant : « La covid a tout paralysé, il n'y avait ni transport ni travail. Si on récoltait des vivres, des oranges, peu importe, il n'y avait aucun moyen de les amener en ville, là où ils se vendent. Et ça laissait les gens sans travail ».

Selon les entretiens, l'accès à l'éducation était limité, en fonction des documents que possédaient les personnes et, dans certains cas, du pouvoir discrétionnaire des directeurs d'école, dans le contexte qui a précédé la crise sanitaire. Bien que les autorités dominicaines aient tenté de niveler les problèmes d'accès pour les élèves des écoles publiques, peu de personnes avaient pu assurer la continuité des études de leurs filles et fils, ou de leurs propres études, pendant la pandémie.

Exceptionnellement, Margarita, une Dominicaine d'ascendance haïtienne de 39 ans qui n'avait jamais eu de problèmes avec ses papiers, a pu s'organiser pour assurer la continuité des études de sa fille. Cette diplômée en éducation a raconté : « Ils envoyaient le cours par WhatsApp et, pour que ma fille puisse terminer l'année scolaire, je l'aidais. Nous faisions les devoirs ensemble et nous les renvoyions à l'enseignante ».

La plupart des personnes interviewées affirment que les offres télévisées et radiophoniques des autorités ont été atténuées par les difficultés d'accès à l'électricité ou à internet. Certains parents consultés n'ont pas bien compris l'offre éducative, en partie à cause d'obstacles linguistiques pour les personnes migrantes, et ne se sont pas non plus sentis en mesure d'aider leurs filles et fils en raison des limites de leur propre éducation. Sans aucun doute, les inégalités existantes en matière d'éducation se sont creusées.

Avant la pandémie, les chercheurs avaient commencé à examiner la question de la possible exclusion des populations marginalisées des programmes innovants de protection sociale. Dans le cas qui nous occupe, Eve Hayes souligne les possibles lacunes concernant les pratiques d'identité légale, promues par la Banque mondiale, le système des Nations unies et la Banque interaméricaine de développement (BID) (Hayes, 2021). Elle avertit que les politiques encourageant l'enregistrement en masse des populations autochtones descendant de migrants peuvent également soulever la question épineuse de la nationalité, ce qui déstabilise des identités de longue date chez des personnes ayant des droits acquis à la nationalité du pays où elles sont nées.

Cette tendance à l'exclusion de certaines populations de la protection sociale, que Hayes décrit dans le cas de la République dominicaine, s'est aggravée pendant la pandémie, comme l'ont indiqué de nombreuses personnes interviewées. Tant les personnes migrantes que les personnes apatrides dépourvues de documentation dominicaine s'étaient retrouvées exclues des programmes élargis de protection sociale mis en œuvre dans l'intention d'atténuer l'impact de la pandémie.

En ce qui concerne les mesures économiques, celles-ci ont été principalement liées à des mesures d'incitation visant à atténuer la perte de revenus des entreprises et des personnes physiques, en particulier pour la protection de l'emploi. Concernant les entreprises, on a observé, dans la liste des mesures, un assouplissement du paiement des impôts dus à l'État au titre de leurs activités, ainsi que d'autres obligations financières. Quant aux mesures destinées aux personnes physiques, elles incluaient des programmes garantissant une partie du revenu des travailleurs formels au moyen de subventions de l'État (Programme « FASE I et II ») et ceux destinés aux travailleurs informels (« Quédate en casa » et « Pa' ti »). Parmi les mesures considérées comme transversales figurent celles liées aux services de protection sociale et humanitaire, comme l'élargissement des prestations découlant des programmes « Solidaridad », la distribution de rations alimentaires dans les communautés, entre autres ; ainsi que les protocoles sanitaires protégeant la santé des travailleurs dans la phase de désescalade de l'arrêt ou de la réduction des activités économiques, et les mesures de soutien aux secteurs essentiels tels que la production alimentaire :

Avec les mesures prises en mars pour faire face à la covid-19, 75 % de la population du PNRE a perdu ses revenus. Les 25 % restants correspondent au secteur alimentaire dans toute sa chaîne de production et de distribution, ainsi qu'au service domestique, moins touché. Trois migrants du PNRE sur quatre, soit près de 144 413 personnes, ont perdu leurs revenus (…) La population du PNRE qui a perdu revenus et emplois n'est pas couverte par les mesures d'atténuation de l'impact économique ; « Quédate en casa », FASE et « Pa' ti » sont destinés à la population dominicaine en situation de pauvreté et à ceux qui ont perdu leurs emplois formels (chef de mission de l'OIM, Saint-Domingue, dans País Dominicano Temático, juillet 2020).

Parmi les personnes interviewées, leur inclusion dans les mesures visant à atténuer les effets de la covid-19 dépendait de manière cruciale du type de documentation et du statut légal qu'elles détenaient. En ce qui concerne les personnes inéligibles, les ONG et les organisations internationales humanitaires aidaient une partie des personnes des groupes marginalisés, mais pas de manière exhaustive. Il semblait que le gouvernement comptait sur ce type d'aide non officielle et complémentaire pour les personnes apatrides ou en situation de migrant, dans le but de se soustraire à ses responsabilités étatiques envers des personnes qui résident sur son territoire mais qui ne détiennent pas actuellement de documentation dominicaine.

Nadia, une femme apatride de 25 ans, mère de trois enfants apatrides, a déploré l'exclusion des personnes sans papiers des programmes gouvernementaux visant à atténuer l'impact économique de la covid-19. Bien qu'elle se soit enregistrée pour se faire naturaliser dominicaine dans le cadre de la loi 169-14 en 2014 et qu'elle ait reçu le document de régularisation, elle ne figurait pas sur la liste des 50 personnes auxquelles le président a accordé la naturalisation, parmi les 7 147 descendants de migrants haïtiens enregistrés et approuvés en 2014 et 2015. Le statut de Nadia avait expiré et l'on ne savait pas clairement comment renouveler son statut en vue de procéder à sa naturalisation en tant que Dominicaine. Elle se sentait discriminée de ne pas recevoir d'aide officielle pendant la crise du coronavirus :

Dans cette pandémie, le gouvernement a aidé beaucoup de personnes. Beaucoup de personnes qui ont leur carte d'identité reçoivent la nourriture mensuelle et des fonds sur leur carte. Et tout ce qui arrive leur est donné parce que ce sont eux qui ont des papiers. Et celui qui n'a pas de papiers n'a rien. À ma belle-mère [dominicaine], ils mettent des fonds sur la carte. Et aux voisins aussi. Quand ils vont donner quelque chose par là, ils disent que c'est pour ceux qui ont des papiers, que celui qui n'a pas de papiers ne vienne pas. Et je me sens mal. Parfois je ressens aussi de la peine. Parfois je me dis, « regarde comme ils font descendre de la nourriture pour les gens qui ont une carte d'identité, et si j'avais une carte, on m'aurait aussi mis des fonds et j'aurais pu subvenir aux besoins de mes enfants ».

Jean, un homme migrant de 48 ans, inscrit au PNRE et disposant de sa résidence dans le pays, éprouve la déception de ne pas recevoir d'aide gouvernementale :

Nous qui sommes dans le Plan [PNRE] (…) nous qui avons la résidence, je pensais qu'on nous aiderait, mais on ne nous a pas aidés (…) je croyais qu'au moins un jour on vous dirait : « prends une livre de sucre », mais non (…) Non, parce que ma carte est une carte d'étranger. Ils l'envoient directement sur la carte, il y en a qui ont la carte « Comer es primero », ces personnes en bénéficient, mais nous, en tant qu'étrangers».

En revanche, Margarita, une Dominicaine d'ascendance haïtienne de 39 ans qui n'avait jamais eu de problèmes avec ses documents, a plutôt connu le côté positif de l'aide gouvernementale, notant que

le programme « Quédate en casa » a beaucoup aidé certaines personnes de la communauté. Ma mère n'en bénéficie pas, mais moi oui. Alors avec le mien, on achète et on partage ici, chez ma mère, parce que mon mari est dans la capitale. Le « Pa' ti », celui-là est sorti pour ma mère. On lui donne cinq mille pesos par mois. Et d'autres personnes de la communauté qui n'ont pas « Quédate en casa » ont obtenu le « Pa' ti » mensuel, elles reçoivent leurs cinq mille pesos. Et une autre aide pour les personnes de plus de 60 ans qui étaient dans Quisqueya Aprende Contigo¹⁸ a débouché sur une pension de 6 mille pesos par mois.

Les personnes bénéficiant d'une aide en dehors des programmes gouvernementaux n'avaient parfois pas une idée claire de la source de l'aide extérieure, bien que plusieurs personnes aient mentionné Cedeso en collaboration avec Oxfam,¹⁹ Vision Mondiale,²⁰ notamment pour le soutien aux filles et garçons parrainés, ainsi que le programme de Compassion International, qui travaillait également avec le parrainage de filles et de garçons.²¹ D'autres personnes ont mentionné une aide ponctuelle de la part d'une église.

Par ailleurs, Jean a également exprimé que l'État dominicain ne s'occupait pas beaucoup de la question pour certains groupes de la société. Il a expliqué que la maigre aide se présentait de la manière suivante : « Parfois, quand le bon Dieu passe par une institution, il se peut qu'il nous aide à manger, mais directement de la part des autorités d'ici (…) bon, seulement à l'école. Quand ils cuisinent, ils viennent, ils la distribuent aux enfants, ils donnent de la nourriture cuisinée aux enfants ».

Les personnes qui possèdent leur documentation et obtiennent les prestations de l'État dans le cadre de la pandémie appréciaient positivement cette aide caritative alternative. Comme l'a exprimé Mateo, un Dominicain d'ascendance haïtienne qui n'avait jamais eu le moindre problème avec ses documents,

j'ai vu il y a environ un mois que Cedeso a mis en place une aide pour les personnes qui n'ont pas de papiers. C'est une bonne initiative parce qu'en vérité ils n'ont pas les mêmes privilèges que nous qui avons des papiers, certains d'entre nous participant à FASE, d'autres à « Quédate en casa ». Comme eux n'ont aucun type de protection, je crois que c'est une bonne chose que Cedeso ait fait cela.

Le gouvernement dominicain s'est engagé début 2007 à mener d'importantes réformes de ses programmes d'assistance sociale. Un effort visant à localiser les personnes pauvres exclues des services sociaux faute de documents d'identité légale et à leur en fournir a été essentiel. Renforcer les objectifs des programmes sociaux, en particulier les transferts monétaires, constituait un autre objectif. Le gouvernement a identifié environ 400 000 personnes pauvres qui seraient éligibles aux programmes d'assistance sociale (assurance maladie subventionnée, transferts monétaires, entre autres), mais qui avaient été exclues faute de documents d'identité légale (Banque mondiale, 2017).

L'objectif du Projet d'investissement en protection sociale était d'améliorer la couverture, la portée et l'efficacité des programmes de protection sociale en République dominicaine. Cependant, en 2007 a été entrepris un processus naissant de dénationalisation de nombreux Dominicains d'ascendance étrangère (majoritairement haïtienne), fondé sur des résolutions de la JCE (2007a, 2007b). C'est-à-dire que les autorités se sont apprêtées à fournir pour la première fois une identité légale dominicaine à certaines personnes, tout en profitant de l'exercice pour exclure d'autres citoyens dominicains d'ascendance haïtienne qui avaient déjà acquis leur nationalité dominicaine bona fide et se sont retrouvés sous la menace d'en être dépouillés. Ce processus a été parachevé par l'arrêt 168-13. Ces inégalités préexistantes ont été aggravées pendant la pandémie, comme l'a démontré la présente étude, mettant en lumière ce que Hayes avait déjà conceptualisé dans ses recherches (Hayes, 2021).

Ce constat rejoint ce qui a été observé dans d'autres pays pendant la pandémie, notamment au Kenya, en Ouganda et en Inde, où la numérisation de l'identité peut avoir des effets sur la distribution de l'aide humanitaire du fait de l'exclusion de certaines populations, y compris leur accès aux vaccins en réponse à la covid-19 (Privacy International, 2021). En outre, cela concorde avec une étude antérieure menée par Obmica à Saint-Domingue (Morales, 2020), qui examine la situation de désavantage dans laquelle se trouvent les populations haïtienne et vénézuélienne en matière de réduction des risques de catastrophes, tant d'origine naturelle que de type sanitaire, dans le contexte urbain de Santo Domingo Norte.

Par ailleurs, certains pays se sont attelés à la régularisation des migrants en pleine pandémie en raison de l'urgence de leur permettre l'accès à la protection sociale. Dans la région, l'exemple de l'Uruguay se distingue, ce pays ayant intégré une approche fondée sur les droits humains dans sa politique migratoire et ayant récemment tiré parti des opérations de distribution d'aide humanitaire afin de faciliter la régularisation des migrants sans documentation nationale. Lorsque le ministère du Développement social distribuait des paniers alimentaires aux personnes en situation de vulnérabilité, le nombre de migrants ne disposant pas de carte d'identité, faute d'avoir entamé la démarche de résidence, s'est révélé surprenant. Plutôt que de leur refuser l'assistance, un plan conjoint a été mis en place avec le ministère des Relations extérieures pour documenter tout le monde.²²

En ce qui concerne le contexte de la Caraïbe insulaire, il est arrivé que des personnes se trouvant en dehors des programmes d'assistance sociale formels choisissent de ne pas se rendre visibles, par crainte d'une probable détention ou expulsion (voire d'une expulsion « de leur propre pays », dans le cas de personnes nées sur le territoire dominicain) vers Haïti si elles ne disposaient pas de documents attestant de leur statut sur le territoire national. Il y a eu un moratoire partiel sur les expulsions au début de la pandémie. En prenant le pouvoir, le nouveau gouvernement en place a officiellement ordonné la reprise des expulsions par voie terrestre à partir de septembre 2020.

Il convient de préciser que la frontière n'était pas totalement impénétrable durant la crise sanitaire. De fait, les directives de l'Organisation mondiale de la santé (OMS, 2020) donnaient raison à la République dominicaine et à Haïti de maintenir une certaine ouverture de la frontière, contrairement à d'autres pays de la région, avec des conséquences négatives pour les migrants à faibles ressources, en particulier pour les personnes qui souhaitaient rentrer « chez elles ». Des chiffres officiels, rapportés par l'OIM Haïti en appui aux fonctionnaires à la frontière haïtienne, faisaient état de plus de 200 000 retours spontanés du 17 mars 2020 au 15 novembre 2020 (OIM Haïti, 2020). En outre, les statistiques officielles de la Direction générale de la migration (DGM) ont rapporté 23 664 événements d'expulsion par voie terrestre en 2020, dont la grande majorité s'est vraisemblablement produite lors de la reprise des expulsions fin septembre 2020 (Listín Diario, 2021a). Par ailleurs, le ministère de la Défense de la République dominicaine a rapporté que 31 116 personnes (majoritairement haïtiennes) avaient été appréhendées à la frontière en 2020, grâce au travail du Corps spécialisé de sécurité frontalière terrestre (Cesfront).²³

Malgré le flux important de migration de retour occasionné par la pandémie, au sein du groupe de migrants interviewés, une seule personne migrante, Olivier, 55 ans, non inscrit au PNRE, était retournée dans son pays pour un problème de santé ponctuel et avait dû se soumettre à des protocoles sanitaires limités à la frontière : « Dieu merci, j'y suis allé parce que j'avais un problème de maladie au ventre, Dieu m'a envoyé et m'a ramené (…) Oui, il y a de l'eau, de l'alcool pour se laver les mains et ils ont des masques, ils les donnaient gratuitement [à la frontière] ».

Néanmoins, de nombreuses personnes migrantes ont raconté des expériences de détentions arbitraires et d'expulsions dont elles avaient été victimes ou témoins, surtout avant la pandémie, ainsi que ce qu'elles peuvent anticiper en raison de l'expiration de leur documentation actuelle. Les témoignages ont indiqué qu'il existait une certaine discrétion de la part des autorités dans l'expulsion des personnes dont les documents étaient périmés. Martine, une migrante de 26 ans inscrite au PNRE, a partagé la réflexion suivante : « On dit que si tu n'as pas les papiers, on t'envoie en Haïti, et si les papiers sont périmés, on t'envoie aussi. J'ai vu qu'on expulse ceux qui n'ont pas de papiers, mais je n'ai pas vu qu'on arrête les personnes dont la carte est périmée ».

Une autre mère haïtienne interviewée dans le cadre d'un groupe de discussion s'est montrée moins sereine et a rappelé ce qu'avait souligné le président Abinader, en notant : « Je crois que ça va être plus dur parce qu'il dit que celui qui n'a pas de papiers, tout le monde s'en va en Haïti, personne sans papiers sur cette terre ».

Elle a également rappelé le manque de respect qui peut exister envers les besoins spécifiques des femmes migrantes, en évoquant un autre moment difficile du passé : « Une dame qui est haïtienne, elle venait d'accoucher, elle est allée au marché et a laissé l'enfant, le nouveau-né à la maison, et la Migration [Direction générale de la migration] est passée et a emmené cette dame, cette dame pleurait, malgré cela ils n'ont pas laissé cette dame et l'ont emmenée ».

Dans la présente étude, tant les fonctionnaires du consulat d'Haïti à Barahona que les organisations sociales qui accompagnent les personnes migrantes nous ont fait part de témoignages selon lesquels, au mois d'octobre 2021, des femmes haïtiennes enceintes avaient été expulsées, et même des femmes migrantes sur le point d'accoucher dans des établissements de santé publics ont ressenti de la crainte face à une possible expulsion après l'accouchement. Ce fait a été dénoncé par la société civile dominicaine (MOSCTHA, 2021 ; Obmica, 2021), par certaines féministes (Medrano, 2021 ; Suero, 2021), par les Nations unies en République dominicaine (2021) et par la Commission interaméricaine des droits de l'homme (2021), entre autres.²⁴ Il convient de préciser qu'il s'agit d'expulsions illégales, la législation dominicaine interdisant la détention (pouvant conduire à l'expulsion) des femmes enceintes ou des mères allaitantes.

En outre, le traitement de la documentation par les fonctionnaires de la migration ou d'autres forces de sécurité n'était pas uniforme. Plusieurs personnes du groupe B, enregistrées dans le cadre de la loi 169-14 comme si elles étaient étrangères pour ensuite se naturaliser dominicaines, ont relaté un manque de respect envers les documents délivrés par l'État dans ce processus. Alberto, un Dominicain d'ascendance haïtienne du groupe B, âgé de 46 ans, enregistré lorsque la loi 169-14 l'a permis, non bénéficiaire des décrets récents, partage son expérience à ce sujet :

La documentation est importante pour beaucoup de choses : pour pouvoir circuler librement. Parfois on marche comme des voleurs, on marche comme si on était en fuite, il faut être aux aguets de haut en bas pour voir si la Migration [Direction générale de la migration] arrive et vous attrape. Parce que si elle vous attrape, comme dans notre cas, ils nous emmènent et on va traverser mille et une épreuves parce qu'on ne sait pas où on va. Nous, nous sommes nés ici et nous avons grandi ici. Nous ne sommes jamais allés en Haïti.

Beaucoup de personnes interviewées ont fait allusion à une sorte de profilage racial qui opère au niveau de certains agents des forces de sécurité, dans la mesure où ils arrêtent les personnes ou les interrogent en fonction d'un statut documentaire présumé qu'ils fondent sur la couleur de peau de la personne. Une mère participant au groupe de discussion des mères a affirmé :

Je crois qu'ici, quiconque est de peau foncée est discriminé, il y a beaucoup de racisme ici parce que je suis souvent allée dans la capitale, car j'ai ma sœur là-bas et j'ai des proches, et je vois que parfois beaucoup de personnes à la peau foncée qui sont des ressortissants haïtiens passent, mais à cause de la couleur de peau, personne ne les arrête, à cause de la couleur de peau on ne leur dit rien et ils ne savent pas un mot d'espagnol et ils continuent tout droit, ils foncent sur le moreno. « Donne-moi tes papiers, moreno », simplement à cause de la couleur de peau.

En général, les personnes interviewées et leurs familles avaient vécu les premiers mois de la pandémie comme une trêve, selon les mots d'Edwige, une migrante de 46 ans inscrite au PNRE : « Ce qui nous a donné un répit, c'est le coronavirus, le fait qu'eux [la Direction générale de la migration et les institutions militaires auxiliaires] se soient un peu arrêtés ».

Malheureusement, le moratoire sur les expulsions n'a pas été prolongé malgré les demandes des organisations de la société civile, la pandémie persistant avec toutes les séquelles qu'elle avait entraînées (REDH Jacques Viau, 2020). Au cours des trois derniers mois de 2020, Cedeso a rapporté avoir pu intervenir, en dialogue avec les autorités locales et les organisations internationales, dans 49 situations où des personnes migrantes ou des descendants de migrants faisaient face à un contrôle migratoire indu dans la sous-région Enriquillo.²⁵

La circulation des personnes, des biens et de l'argent dans le contexte frontalier est une stratégie fondamentale pour gagner sa vie. En raison de la crise, les personnes migrantes interviewées ont envoyé moins d'argent en transferts, voire rien du tout, pendant la pandémie, bien qu'elles aient reconnu la situation difficile que traversaient leurs familles en Haïti. La Banque mondiale a expliqué que les envois de fonds de la République dominicaine vers Haïti sont encore plus importants que les envois de fonds depuis les États-Unis, dans la mesure où ils atteignent le quintile le plus pauvre de la population en Haïti (Banque mondiale, 2012).

Claire, une migrante de 50 ans inscrite au PNRE, qui vit en République dominicaine depuis 2004, a décrit les effets économiques de la crise sanitaire et son incapacité à aider sa famille en Haïti :

J'ai trois sœurs, quatre frères en Haïti, ils ne peuvent pas [gagner leur vie], mais de temps en temps je leur envoie un peu d'argent, mais cette année je n'ai pas pu, ça m'a causé beaucoup de problèmes. Ils m'appellent pour me dire que la situation est dure. Ils savent que je suis dans un autre pays, je devrais travailler pour les aider. Cette année c'est pire, je ne peux pas et ça me fait mal.

Cette situation contrastait avec les envois de fonds effectués par les migrantes et migrants dominicains aux États-Unis à leurs proches en République dominicaine pendant la pandémie. Malgré les projections d'une baisse des envois de fonds à l'échelle mondiale, certains pays n'avaient pas ressenti cette tendance. Par exemple, la Banque du Mexique (2020) a rapporté que le mois de juillet 2020 avait connu le niveau d'envois de fonds le plus élevé jamais enregistré. Un phénomène similaire s'est produit en République dominicaine, qui a déclaré avoir reçu jusqu'à 0,5 % d'envois de fonds supplémentaires au cours des six premiers mois de 2020 par rapport à la même période en 2019 (Pew Research Center, 2020). Ce qui précède peut s'expliquer en partie par le fait que les personnes migrantes dans le Nord global ont pu avoir accès à des mesures gouvernementales pour atténuer les effets de la covid-19, contrairement à l'exclusion des personnes migrantes de telles mesures en République dominicaine. Par ailleurs, on a observé le caractère contracyclique des envois de fonds lorsque la population migrante prend en considération les difficultés de leurs familles dans le pays d'origine ; même s'ils diminuent initialement, ils se rétablissent et dépassent même les flux d'envois de fonds enregistrés en 2019 (PNUD, 2020).

En République dominicaine, les services de l'état civil ont été suspendus pendant la première période de l'état d'urgence, entre mars et mai 2020 ; ils ont rouvert en juin 2020 avec de nouveaux protocoles d'hygiène et de prévention. Les délégations de la JCE situées dans les hôpitaux ont également été fermées (HCR et OEA, 2020b:17). La JCE a informé le public des projets de reprise des services par le biais de son site web et de ses réseaux sociaux institutionnels, mais, contrairement à d'autres pays de la région, elle ne s'est pas exprimée via WhatsApp, des leaders communautaires ou des communiqués de presse (HCR et OEA, 2020b). Les fermetures ont retardé l'enregistrement des naissances des bébés nés pendant l'état d'urgence, ce qui a provoqué une accumulation de dossiers à traiter.

Le plan du gouvernement dominicain pour résorber le retard existant consiste à offrir des services dans des lieux décentralisés et à prolonger les heures d'ouverture (HCR et OEA, 2020: 27). Une bonne pratique est l'extension du délai autorisé pour enregistrer les événements d'état civil en temps opportun. Le décret présidentiel 137-20 a modifié les délais afin que tout événement d'état civil survenu entre le 21 janvier et le 3 juillet 2020 puisse être enregistré sans pénalité de retard jusqu'à 60 jours après le 3 juillet 2020. Cependant, cette extension des délais ne s'applique pas aux personnes qui n'ont pas pu se naturaliser et qui restent au contraire sujettes à la dénationalisation.

Marcos, un jeune homme enregistré du groupe b devenu père pendant la pandémie, en est un exemple. Il voulait savoir s'il pouvait utiliser les documents qu'il avait obtenus lors de son enregistrement dans le cadre de la loi 169-14 (acte de naissance, carte d'identité pour étranger et carte de régularisation aujourd'hui périmée) aux fins de la déclaration de son fils, mais « au début de la pandémie, tout était fermé ». Bien qu'ils vivent dans un batey appartenant à Independencia, son épouse a dû se rendre à Barahona pour accoucher à l'hôpital Jaime Sánchez en raison de la pandémie. Ils n'ont pas non plus pu enregistrer la naissance de leur fils de neuf mois, car le bureau d'état civil a mis en doute la validité de la carte d'identité de son épouse. Apparemment, le système d'état civil remet en question la situation migratoire de l'arrière-grand-mère en ligne maternelle, démontrant comment la dénationalisation se poursuit de façon matrilinéaire (Petrozziello et al., 2014, 2017, 2023).

De manière complémentaire, les procédures de renouvellement des documents de régularisation pour les pères et mères migrants, susceptibles de favoriser éventuellement la naturalisation de leurs filles et fils apatrides, ont été affectées. Les fermetures, couvre-feux et autres restrictions à la mobilité ont empêché les migrants haïtiens et leurs descendants de récupérer les documents d'état civil pour eux-mêmes et leurs enfants. Selon un participant, « depuis que le coronavirus est arrivé, les gens ne sortent pas, c'est pour ça que je n'ai pas pu aller à la Junta [Junta Central Electoral] pour le chercher ».

Les nouveaux protocoles de prévention de la covid ont limité le nombre de personnes pouvant se rassembler, ce qui a compliqué le processus de fourniture et de réception du service. Les parents migrants haïtiens ont indiqué avoir des difficultés à obtenir des passeports et à renouveler leur statut de régularisation en raison de la fermeture des bureaux liée à la pandémie. Cela a, à son tour, affecté négativement leur capacité à satisfaire aux exigences de documentation requises pour l'enregistrement de la naissance de leurs enfants.

L'impact économique de la pandémie sur les parents migrants haïtiens et les personnes apatrides qui vivaient déjà dans la pauvreté a rendu l'état civil hors de portée. Les coûts liés au transport local avaient augmenté à un moment où beaucoup étaient sans emploi et ne pouvaient pas accéder aux programmes d'assistance du gouvernement en raison de leurs propres problèmes de documentation. Une personne interviewée a déclaré : « Pour le moment, le problème de l'argent est pire que le problème de la covid-19, parce que si j'avais de l'argent, je pourrais aller au bureau [Oficialía] ». Une autre a affirmé la même chose : « Si le bureau [Oficialía] ouvrait, ça ne m'en empêcherait pas, mais c'est l'argent que je n'ai pas pour faire les démarches. Je serais contente si les enfants avaient des papiers pour pouvoir circuler, pour qu'ils soient libres dans le pays, ils sont dans ce pays ».

En outre, l'étude a révélé que se poursuivaient les enquêtes arbitraires et les pratiques d'annulation de documents et de dénationalisation, sous prétexte de modernisation et de sécurisation de l'état civil. Les erreurs orthographiques, les doublons, les cartes d'identité en carton dispersées dans les campagnes lors des époques électorales d'antan abondent (Riveros, 2014). Cependant, lorsqu'il s'agit de personnes racisées et ethniquement haïtiennes, les erreurs deviennent insurmontables parce que les autorités les qualifient de « fraude » et justifient la suspension des documents comme s'il s'agissait d'un « assainissement de l'état civil » (JCE, 2009:25).

Prenons l'exemple de Mme Angelina, descendante du groupe A et mère de neuf enfants qu'elle n'avait pas déclarés. Grâce à l'accompagnement de l'une des organisations sociales, elle est parvenue à obtenir son acte de naissance et sa carte d'identité dans le cadre d'une procédure de déclaration tardive en 2016, et a entamé les démarches pour la déclaration tardive de ses enfants, dont certains avaient atteint la majorité, qui se sont présentés afin que leurs données biométriques soient prises, prétendument pour s'assurer qu'ils n'avaient obtenu aucun autre document au préalable. Ces données devaient intégrer un dossier qui n'aboutirait pas. En 2019, la carte d'identité de Mme Angelina était déjà annulée, ainsi que l'ensemble de la procédure de ses enfants. La réaction de celles et ceux qui l'accompagnaient fut la surprise :

Alors on se dit, « mais qu'est-ce qui s'est passé », ce n'est pas un acte de l'an 2000 établi avec l'arrêt, mais il est postérieur à l'arrêt. Elle a déjà rempli la procédure et le test et il se trouve qu'ils viennent annuler son acte. Tout se concrétise au moment où elle tente de déclarer ses enfants, et c'est ce qui arrive ; je lui ai même dit : « Regarde, tu vas te soumettre à ça, mais tu dois savoir que même les enfants que tu as, tu vas les soumettre à cette torture au sein de la Junta ».

Ainsi, au lieu d'identifier des solutions qui préservent l'intérêt supérieur de l'enfant et protègent le droit humain à l'identité, conformément aux recommandations des Comités des droits de l'enfant et des travailleurs migrants,²⁶ les pratiques d'exclusion continuent de prévaloir.

Autre fait nouveau survenu pendant la pandémie, à la fin du mandat de l'alors président Danilo Medina : la publication du décret 262-20 en juillet 2020, qui autorisait la naturalisation de 749 filles, garçons et jeunes du groupe b enregistré. Presque toutes les personnes bénéficiaires du décret ont reçu l'accompagnement de plusieurs organisations sociales travaillant sur ce sujet, dont Cedeso, notre partenaire dans cette étude. Cependant, tant l'organisation que les familles bénéficiaires ignoraient quand et comment elles recevraient la documentation attestant de leur statut de personnes naturalisées.

Antoine, par exemple, est un migrant haïtien de 39 ans, dont 21 années passées à travailler dans le secteur agricole du pays, et inscrit au PNRE. Il est père de six enfants nés en République dominicaine, trois avec acte de naissance et trois sans. Son épouse est également originaire d'Haïti et possède un passeport et un autocollant du PNRE. Les trois enfants non enregistrés sont nés entre 2010 et 2012, après l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution restreignant le jus soli et avant le PNRE. Antoine et son épouse sont parvenus à inscrire le plus petit, né en 2017, alors que l'autocollant de régularisé était valide sur leurs passeports, et grâce à l'accompagnement de Cedeso, ils ont pu inscrire les enfants nés en 2004 et 2008 pour la naturalisation via la loi 169-14. Ce sont ces derniers qui figurent nommément comme bénéficiaires du décret 262-20. Concernant sa situation actuelle, Antoine a commenté :

J'ai l'acte là, pour quand on me le demandera, je ne sais pas s'ils vont le changer pour lui donner les vrais documents du pays [il fait référence à l'acte de naissance d'étranger établi par les autorités dominicaines]. On m'a dit qu'ils l'ont donné et qu'on peut sortir les papiers de l'enfant, mais qu'ils n'auront pas le même droit que les enfants dont les parents ont une carte d'identité de la République dominicaine. Mais on m'a dit que c'est un acte de naissance, il est à la maison. Maintenant je ne sais pas ce qui viendra plus tard pour eux, mais les plus petits ne sont pas encore déclarés, mais ceux qui ont bénéficié [du décret 262-20], je ne sais pas s'ils vont leur donner un autre papier, s'ils vont venir avec un meilleur.

L'incertitude quant aux procédures de mise en œuvre du décret 262-20 était manifeste jusqu'au sein même de la JCE, qui a reçu la liste des 749 bénéficiaires du décret le 4 août 2020, de la part de l'alors vice-ministre de la Gestion migratoire et de la Naturalisation du MIP, M. Luis Fernández. Or, la JCE n'avait reçu aucune directive sur la procédure à suivre dans ces cas, bien que l'on anticipe qu'elle poursuivrait la pratique de transcription dans un registre spécial. Ainsi, les bénéficiaires du décret ayant atteint la majorité recevraient une carte d'identité pour étranger valable un an, pour ensuite la renouveler une fois, puis être transcrits dans un registre spécial en vue de leur octroyer par la suite la carte d'identité dominicaine. On observe une fois de plus les processus laborieux par lesquels la délivrance de la documentation attestant de leur nationalité dominicaine est reportée indéfiniment dans le temps.

Fin avril 2021, le président Luis Abinader a émis un autre décret présidentiel, le 297-21, accordant la naturalisation dominicaine à 50 personnes supplémentaires qui s'étaient enregistrées dans le cadre du groupe B au titre de la loi 169-14. Au moment de la rédaction de ce texte, les organisations de la société civile qui accompagnent la population analysaient lesquelles des personnes figurant sur la liste du décret correspondaient aux cas qu'elles suivent et quelles seraient les prochaines étapes.

Il convient de rappeler que la loi 169-14 stipule que les personnes enregistrées sous le groupe dit b pourraient opter pour la naturalisation à l'issue d'une période de deux ans (la démarche aurait dû débuter en 2016). Cependant, près d'une décennie s'étant écoulée, aucune procédure administrative n'a été définie pour la rendre effective.

Il convient de souligner que l'on observe une continuité dans les positions divergentes entre acteurs gouvernementaux quant à la marche à suivre. Le vice-ministre de l'Intérieur et de la Police chargé de la Gestion migratoire, Juan Manuel Rosario, a déclaré devant la presse, le 20 mai 2021, son opposition à ce que les 750²⁷ enfants du décret 262-202 soient naturalisés sans que leurs parents le soient également. Il a également dénoncé le travail d'identification des personnes du « groupe B2 » mené par plusieurs organisations après la clôture de la loi 169-14 : « Nous n'approuverions jamais, quelle que soit la pression internationale, qu'un statut soit accordé à un étranger, un statut migratoire non conforme au droit et aux intérêts de la République dominicaine ».²⁸

Lors de la même conférence, M. Rosario considère qu'il s'agit d'une question de sécurité et de souveraineté nationale, et a expliqué avoir ordonné un audit procédural des dossiers déposés au PNRE, en vue d'annuler le grand effort du pays pour régulariser la population migrante et créer une voie de naturalisation pour leurs descendants.

Dialogue et recherche de solutions

Parmi les organisations de la société civile (OSC) qui accompagnent la population, on perçoit que l'espace de plaidoyer politique et de dialogue avec le gouvernement en place s'est réduit. Pendant la pandémie, les OSC se sont concentrées sur l'acheminement de l'aide des organisations internationales vers les communautés touchées, opérant ainsi de manière parapublique afin de pallier les carences de cette population socialement exclue. Par conséquent, elles connaissent de près les besoins de cette population et sont disposées à reprendre le dialogue à la recherche de solutions valorisant le bien-être collectif en période de pandémie.

Il convient de rappeler que plusieurs tables de dialogue entre la société civile et le gouvernement ont fonctionné sur des questions de migration et de nationalité en 2017 et 2018, mais les délibérations sont restées inconclusives et l'État n'en a pas assuré la continuité depuis avant la pandémie. L'État avait entrepris ces gestes importants de collaboration avec la CIDH et la société civile au moyen de tables de travail qui ont contribué à ce que la République dominicaine soit retirée du chapitre V (pays les moins respectueux des droits humains) des rapports annuels publiés par la Commission entre 2017 et 2019. Cependant, la société civile dominicaine a souligné que ces échanges n'ont pas débouché sur des réponses concrètes aux différents problèmes soulevés par l'arrêt 168-13 et la mise en œuvre de la loi 169-14. En 2020, les travaux des tables n'ont pas repris, pas plus qu'en 2021 à ce jour.

Conclusion

Notre recherche démontre comment la pandémie de covid-19 a aggravé les inégalités existantes pour la population migrante haïtienne et ses descendants apatrides en République dominicaine. Nous sommes partis d'une analyse de la persistance des problèmes d'accès à la documentation d'identité et d'apatridie, et avons décrit les impacts de la pandémie en matière d'incidence de la maladie et d'accès aux services de santé, d'accès à la vaccination, d'impact économique, d'accès à l'éducation, de programmes de protection sociale, de retours volontaires et involontaires en Haïti, de transnationalisme, ainsi que des processus mêmes de demande et de renouvellement de documents.

Il convient également de souligner que la société civile, avec les organisations internationales, a joué un rôle crucial pour répondre aux besoins de la population et dans son plaidoyer pour l'inclusion de la population migrante et descendante dans la campagne de vaccination. Si le système de santé publique souffrait déjà de grandes lacunes avant la pandémie, il est aujourd'hui bien pire. La santé reproductive a également été gravement affectée, comme l'expose l'Organisation panaméricaine de la santé (OPS, 2021). La société civile a dû se consacrer pleinement au travail parapublic de garante du droit à la santé pour un segment de la population qui demeure structurellement et systématiquement exclu, en particulier les femmes migrantes haïtiennes (Obmica, 2023).

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1 Les organisations de la société civile en République dominicaine, ainsi que la Commission nationale des droits de l'homme, ont documenté l'exclusion systématique de la population d'ascendance haïtienne à des moments clés, tels que le remplacement du plastique des cartes d'identité avant les élections de 2016, fait qui a violé les droits politiques de la population.

2 La loi a établi une période de 90 jours pour l'enregistrement, mais dans la pratique elle a été prolongée de 90 jours supplémentaires.

3 Pour en savoir plus sur cette problématique et les efforts en cours pour la résoudre, voir la vidéo « Libertad: la historias de las y los hijos de parejas mixtas » (Obmica, 2019), à https://youtu.be/NPy98MEZztU

4 Un rapport récent commandé par l'organisation de la société civile Participación Ciudadana a produit une estimation légèrement plus élevée de la population demeurant en situation d'apatridie en République dominicaine : 91 700 (Santana, 2022).

5 Liste de la JCE, août 2020. Il est important de mentionner qu'il existe des personnes du groupe a dont les actes de naissance n'ont pas encore été audités par la JCE et qui, par conséquent, ne figurent pas encore sur cette liste officielle. Il se peut également que certaines personnes soient décédées.

6 Chiffre mis à jour par la JCE en août 2020.

7 Information publiée par le ministère de l'Intérieur et de la Police (MIP) sur le nombre de personnes approuvées. Le chiffre inclut 588 personnes signalées qui sont parvenues à compléter leur dossier avant le 30 septembre 2019.

8 Décret 297-21 accordant la naturalisation dominicaine ordinaire à plusieurs étrangers. Journal officiel 11018 du 30 avril 2021, et décret 262-20 de juillet 2020.

9 Cette catégorisation renvoie au groupe de personnes apatrides, présentant le même profil que le groupe dit B, qui ne se sont pas enregistrées pendant la période de 180 jours durant laquelle l'enregistrement était autorisé en 2014 et 2015.

10 Office national de la statistique, Enquête nationale sur les immigrants 2017 (ENI-2017). L'enquête a estimé que la population descendant de deux parents ressortissants haïtiens, née dans le pays avant l'entrée en vigueur de la Constitution le 26 janvier 2010, s'élevait à 86 769 personnes, dont plus de 23 700 sont dépourvues d'acte de naissance. Entre 2015 et 2019, le HCR a mené un exercice d'enregistrement biométrique de la population qui ne s'était pas prévalue de la loi 169-14, parvenant ainsi à identifier 11 100 personnes de ce profil.

11 Projections statistiques fondées sur l'ENI-2017.

12 Information fournie par Cedeso, le 3 mai 2021.

13 En République dominicaine, il s'agit d'une petite parcelle de terrain consacrée aux cultures, principalement pour l'autoconsommation.

14 Argot dominicain signifiant argent.

15 L'AFP, ou administrateur de fonds de pension, est une société financière dont l'objectif principal est de gérer les comptes personnels des travailleurs affiliés et de leur accorder une pension lorsqu'ils terminent leur vie active, que ce soit pour cause de retraite, d'invalidité, de vieillesse ou d'accident du travail.

16 Argot dominicain pour désigner le travail rémunéré consistant à transporter des personnes à moto.

17 La crainte d'un licenciement pour usage de documents d'autrui a été mentionnée à plusieurs reprises dans les entretiens.

18 Pour plus d'informations, voir le Plan national d'alphabétisation Quisqueya Aprende Contigo, à https://minpre.gob.do/transparencia/proyectos-y-programas/plan-nacional-de-alfabetizacion -quisqueya-aprende-contigo/

19 À propos d'Oxfam, voir https://www.oxfam.org/es/que-hacemos/donde-trabajamos/paises/republica-dominicana

20 Voir https://www.worldvision.org.do/

21 Voir https://www.compassion.es/republica-dominicana.php

22 Communication personnelle entre l'autrice et une fonctionnaire du gouvernement uruguayen, octobre 2020.

23 Ministère de la Défense à Obmica, le 21 mai 2021.

24 Voir Obmica, « Deportación de migrantes haitianas embarazadas: Dossier de prensa », mis à jour au 1er décembre 2021. À /index.php/actualidad/373-deportacion-de-migrantes -haitianas-embarazadas-dossier-de-prensa

25 Projet Trato Digno, voir à /proyectos/trato-digno

26 Voir l'Observation générale conjointe n° 4 (2017) du Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille et n° 23 (2017) du Comité des droits de l'enfant concernant les obligations des États relatives aux droits humains des enfants dans le contexte des migrations internationales dans les pays d'origine, de transit, de destination et de retour (CMW/C/GC/4−CRC/C/GC/23), à https://digitallibrary.un.org/record/1323015?ln=en

27 En réalité, il s'agit de 749 personnes, l'une d'entre elles apparaissant en double sur la liste.

28 Pour plus d'informations, voir https://hoy.com.do/mip-audita-regularizacion-extranjeros-por -irregularidades/