Faire le bilan : la regularisation des migrants en Republique dominicaine

Un nouveau contexte

Le 26 decembre 2020, le president Abinader a affirme dans une interview accordee au journal espagnol El Pais qu'il voulait donner au pays "un choc d'institutionnalite et de modernite". Il a soutenu qu'"aucune societe civilisee ne peut se permettre d'avoir des citoyens sans papiers sur son territoire". Cette observation rejoint les pays liberaux sous la pandemie qui ont pris conscience de la necessite de maintenir bien documentee la population residant sur leur territoire afin de garantir des mesures officielles et larges de protection sociale pour tous pendant la crise sanitaire mondiale.

Dans le cas de la Republique dominicaine, l'OBMICA a mene a la fin de 2020 une etude qui souligne les defis persistants pour la regularisation des personnes migrantes en situation migratoire irreguliere. Ce rapport, Bilan du Plan national de regularisation des etrangers en situation migratoire irreguliere en Republique dominicaine, evalue si le PNRE a repondu a ses objectifs annonces de donner un statut regulier a ceux qui s'y sont inscrits sur la base de leur enracinement, de leur duree de sejour dans le pays, du travail accompli par les travailleurs et travailleuses migrants, entre autres.

Sept ans apres la mise en oeuvre du Plan national de regularisation des etrangers (PNRE) en Republique dominicaine et face a un nouveau gouvernement installe depuis aout 2020 : quel est le statut migratoire actuel des personnes qui ont ete accueillies par le Plan, surtout dans le cas du collectif des migrants haitiens ? Quelles recommandations sont considerees necessaires pour faire avancer le dialogue politique dans le nouvel environnement politique et sanitaire en vue de rechercher des solutions durables a cette problematique ?

Entre les mois de septembre et d'octobre 2020, une serie de consultations a ete menee avec des representants d'institutions gouvernementales, d'organisations de la societe civile et d'organismes internationaux. Avant ces consultations, une revue de la litterature a ete effectuee a partir de sources officielles, d'entites academiques, d'organisations sociales et de medias.

L'analyse des apports recueillis dans le cadre de la recherche prend en compte un contexte en pleine evolution : un nouveau gouvernement a pris le pouvoir a la mi-aout 2020. A cela s'ajoute une crise sanitaire et economique depuis mars de cette annee-la, au cours de laquelle le pays s'est retrouve comme epicentre du COVID-19 dans la Caraibe insulaire. Pour cette raison, l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) Haiti a signale 166 975 retours spontanes de migrants haitiens vers leur pays entre mars et octobre 2020. Il existe egalement d'importantes donnees de reference provenant des deux enquetes officielles sur les immigrants en Republique dominicaine (ENI 2012 et ENI 2017).

Constats

L'etude montre que sa mise en oeuvre n'a pas repondu a ses objectifs annonces consistant a donner un statut regulier a ceux qui s'y sont inscrits. En meme temps, elle atteste d'un effort qui doit etre valorise, rendu durable et oriente vers la stabilite des immigrants dans le pays par l'octroi de residences, qu'elles soient temporaires ou permanentes, tout en impliquant dans tout ce processus les acteurs qui influencent le systeme migratoire, c'est-a-dire les institutions gouvernementales, les employeurs, les syndicats et les organisations de la societe civile, entre autres.

Il convient de noter que les autorites competentes menaient jusqu'alors simultanement le fonctionnement du PNRE et celui de la loi 169-14 sur la naturalisation, destinee aux personnes dominicaines denationalisees par l'arret 168-13, ce qui a pu preter a confusion pour les beneficiaires potentiels des differents processus. Depuis le 21 septembre 2020, la reprise des deportations par voie terrestre de personnes soupconnees de ne pas avoir un statut migratoire regulier a ete autorisee, mettant fin a un moratoire en periode de pandemie.

Un peu moins de la moitie des personnes eligibles ont presente une demande pour le Plan (en prenant l'ENI 2012 comme point de reference), bien que les demandes aient ete majoritairement approuvees, avec un accent particulier sur le groupe majoritaire des migrants haitiens. Dans ce groupe, le pourcentage de femmes inscrites au Plan correspondait approximativement a leur part (35 %) dans la population haitienne, selon l'ENI 2012. Peu de personnes ont obtenu la residence, le document le plus courant etant celui de travailleurs temporaires, de sorte qu'a la fin de 2019 des sources officielles indiquaient qu'environ 200 000 personnes devaient renouveler leur documentation (ou changer de statut si necessaire) en 2020.

Barrieres

Dans les grandes lignes, les barrieres montrent un Plan ambitieux, avec un delai tres serre et des criteres difficiles a atteindre pour le type de migrant concerne. Les personnes consultees ont exprime leurs inquietudes quant a l'information disponible en temps opportun et a sa couverture geographique. Elles ont deplore les retards dans le fonctionnement de certains centres lies au Plan, notamment a la frontiere. Le manque de clarte sur le type de document accorde et sur les procedures a suivre pour son renouvellement ou le changement de categorie migratoire, surtout en 2019, ressort fortement. De nombreuses organisations sociales et leurs reseaux representatifs ont engage un processus judiciaire pour obtenir la reconsidération de cas emblematiques, mais le ministere de l'Interieur et de la Police (MIP) n'a repondu ni dans le delai requis en 2019 ni jusqu'a present. Bien que la Direction generale des migrations ait fourni un effort important en 2020 pour traiter la question du renouvellement des documents, avec l'appui de l'OIM RD, cela n'a pas suffi dans le contexte difficile de la pandemie.

Independamment des efforts louables des autorites haitiennes pour delivrer une documentation haitienne de base aux personnes inscrites au Plan, notamment au moyen du programme dit PIDIH, seule une minorite des Haitiens ayant besoin de ce type de document a pu l'obtenir.

Perspectives

Si des solutions durables ne sont pas trouvees pour aligner le Plan sur la loi migratoire (ou sur sa modification et/ou celle de son reglement), les gains timides en matiere d'acces a la securite sociale, promus dans le cadre de la mise en oeuvre du Plan, pourraient disparaitre. Dans le pire des cas, on pourrait revenir a une situation d'irregularite generalisee, telle qu'elle prevalait avant le lancement du Plan. Il convient de noter que de nombreux pays sont confrontes a des questions semblables dans le contexte de la pandemie et qu'il existe certaines bonnes pratiques de flexibilisation dont on peut tirer des lecons en Amerique latine et dans les Caraibes ainsi qu'en Europe. Un ensemble de recommandations est propose, notamment les suivantes.

Recommandations

• Dans la mesure ou les procedures pour les migrants avec des documents expires sont clarifiees, et compte tenu de la crise sanitaire persistante, envisager l'etablissement d'un moratoire sur les deportations terrestres des personnes en situation migratoire irreguliere.
• Inclure dans le dialogue politique des reponses aux recours en reconsideration deposes devant le ministere de l'Interieur et de la Police (MIP), conformement a la judicialisation mentionnee.
• Donner davantage d'informations aux migrants et a ceux qui les accompagnent, renforcer le dialogue politique avec l'Etat et une connaissance reelle des probabilites de politiques repondant a leur condition et a leur realite.
• Orienter et fournir des informations claires aux personnes affectees afin qu'elles puissent prendre en main leur propre processus et connaitre les droits dont elles disposent avec un statut regulier.
• Assurer le suivi de l'idee de constituer un vivier de travailleurs etrangers afin de les lier de maniere permanente aux cotes des travailleurs dominicains.
• Assurer le suivi, par les autorites competentes du ministere du Travail, de la Securite sociale, de la Superintendance des banques, entre autres, afin que diverses entites reconnaissent la validite officielle des documents emis aux beneficiaires du PNRE, pour qu'ils puissent etre utilises a differentes fins au-dela de l'acces a la securite sociale.
• Approfondir les mesures necessaires pour garantir la compatibilite entre le PNRE et la loi sur la migration et, si necessaire, proceder aux ajustements legislatifs requis a cette fin, en tenant compte des defis et des besoins des femmes migrantes.
• Tirer parti de la Deuxieme Enquete nationale sur les immigrants (ENI 2017), en ce qui concerne la variable ayant mesure le nombre d'immigrants irreguliers restes en dehors du PNRE, afin de prendre les mesures correctives necessaires.
• Dans le sillage des nouveaux engagements du gouvernement entrant en la matiere, renforcer le traitement special accorde a certains coupeurs de canne retraites, a leurs proches et a leurs organisations representatives, comme un cas exceptionnel necessitant l'octroi de pensions et de residences permanentes.
• Recueillir les bonnes pratiques de contextes similaires afin d'evaluer leur possible adoption dans le contexte dominicain.

L'etude integrale est disponible. Esperons que 2021 soit l'annee ou se concretisera enfin le tournant vers l'institutionnalite en matiere migratoire que le president Abinader promeut avec tant d'insistance.